Think-tank Evropské hodnoty vydává odborný podklad, který představuje pozadí a vývoj legislativního balíčku pro oblast Schengenu tzv. “Schengen Governance Package”. Autorem je David Kopal, stážista analytického týmu think-tanku Evropské hodnoty. Dokument si můžete ve formátu PDF stáhnout ZDE.
1. Úvod do problematiky
Příběh tohoto balíčku začal před více než dvěma roky a je úzce spojen s několika událostmi souvisejícími zejména s vypuknutím tzv. arabského jara. Na jeho počátku tisíce uprchlíků z Afriky zamířili přes středozemní moře k evropským břehům, konkrétně na italský ostrov Lampedusa. Itálie nebyla na takové množství uprchlíků připravena, a proto požádala ostatní členské státy o spolupráci. Tato prosba však nebyla vyslyšena a italská vláda v reakci na to udělila uprchlíkům povolení k pobytu s povolením cestovat po celém Schengenském prostoru. To však bylo v rozporu s jeho pravidly o volném pohybu osob stanovených v Schengenském hraničním kodexu. Zmínění uprchlíci zamířili zejména do Francie, která v reakci na to učinila odvetná opatření proti Itálii a například zamezila vstup několika vlaků z Itálie na své území a zavedla policejní kontroly na společných hranicích. V dubnu 2011 Itálie společně s Francií, v souvislosti s těmito událostmi, požádaly Komisi o změnu Schengenských pravidel. Ta s tím vyjádřila souhlas.
V září 2011 představila Komise nové návrhy právní úpravy pravidel Schengenského prostoru pod souhrnným názvem Schengen Governance Package. Tento balíček se skládal ze dvou návrhů nařízení. První se zabýval vývojem nového evaluačního a monitorujícího mechanismu, jehož smyslem je kontrola toho, jak[1] členské státy aplikují Schengenský aquis. Druhý návrh měnil úpravu podmínek, na základě kterých je možné znovuobnovit kontroly na vnitřních hranicích.
Tento návrh však nebyl ze strany Rady a národních parlamentů příliš kvitován. Důvodem byla skutečnost, že měnil původní mezivládní úpravu, která ještě nereflektovala začlenění Schengenského aquis do struktur EU, na unijní. Tím by došlo ke značnému omezení pravomocí členských států ve prospěch Komise. Podle Rady tento návrh příliš zasahoval do suverenity členských států a národní parlamenty měly za to, že návrh není v souladu se zásadou subsidiarity. Navíc byl zpochybněn i právní základ, na jehož základě měla být nová úprava přijata. Z těchto nesouhlasných reakcí je možné pozorovat boj o pravomoci odehrávající se mezi vládami členských států a Komisí.
Po dvou letech vyjednávání mezi různými institucemi, zejména Radou a Evropským parlamentem, prošel Schengen Governance Package určitými změnami. Celý proces trval takovou dobu zejména z důvodu neustálých sporů mezi Komisí, Radou a Parlamentem. Výsledkem byl balíček, který podstatně měnil schengenská pravidla, která jsou upravena kodexem Schengenských hranic a Schengenským hodnotícím systémem. Tato nová opatření jasněji stanovují podmínky, na jejichž základě mohou členské státy provádět hraniční kontroly uvnitř Schengenského prostoru. Přijatá opatření budou navíc přímo aplikovatelná ve všech členských státech. Obě části balíčku jsou založeny na kombinaci mezivládní a komunitární metody. Nicméně je zde patrná větší role evropských institucí, která v některých případech převládá nad mezivládním přístupem.
Cílem balíčku je zefektivnění a větší předvídatelnost kontroly hranic v Schengenském prostoru. Tento balíček vyjasňuje pravidla, na základě kterých lze znovuzavést hraniční kontroly v případech vážného ohrožení veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti.
Cílem tohoto příspěvku je rozebrat nejvýraznější změny, které tento balíček do schengenské legislativy přináší.
2. Kodex Schengenských hranic
Možnost znovuobnovení kontrol na vnitřních hranicích je důležitou součástí Schengenského aquis, neboť představuje vyjádření suverenity jednotlivých členských států. Tato možnost byla obsažena již v Schengenské smlouvě z roku 1990. Účinností Amsterodamské smlouvy se stal Schengenský aquis součástí práva EU a následným přijetím kodexu Schengenských hranic získala EU možnost stanovit podmínky znovuobnovení hraničních kontrol. Kodex stanovil podrobná pravidla pro znovuzavedení hraničních kontrol, proces jejich zavedení a také podmínky, na základě kterých mohou členské státy trvání kontrol prodloužit. Nový návrh kodexu do určité míry tato ustanovení mění.
I. Změna původních pravidel pro znovuzavedení kontrol
A. Podmínky pro znovuzavedení hraničních kontrol
Čl. 23 Schengenského kodexu stanovuje obecný rámec pro znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích a zachovává původní podmínky pro zavedení hraničních kontrol, kterými jsou vážné ohrožení veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti. Dále však stanoví určité změny. Nová úprava výslovně stanoví, že kontroly lze zavést i pouze na části vnitřní hranice. Dále kodex nově upravuje maximální délku, po kterou mohou kontroly trvat. U plánovaných kontrol nesmí sice doba trvání přesáhnout původních 30 dní, nicméně ji lze opakovaně prodlužovat o stejnou dobu, a to až do maximální délky šesti měsíců. Tento limit původní úprava neobsahovala. Rozsah a trvání kontrol na vnitřních hranicích nesmí být větší a delší než je nezbytně nutné v souvislosti s existující hrozbou. V případě naléhavých situací mohou kontroly trvat 10 dní a s následným prodloužením až dva měsíce.
Nařízení také nově stanoví, že hraniční kontrola může být zavedena jen jako poslední možnost, tedy v případě, když jiné prostředky nepostačují. Aby členský stát zjistil, zda se jedná skutečně o takovou situaci, musí nejprve zhodnotit nezbytnost a proporcionalitu pro zavedení kontrol. Čl. 23a stanoví, že stát musí zhodnotit, do jaké míry může přijaté opatření adekvátně napravit hrozbu veřejnému pořádku nebo vnitřní bezpečnosti a posoudit také proporcionalitu opatření ve vztahu k hrozbě. V rámci tohoto hodnocení musí členský stát vzít v potaz možný dopad hrozby na veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost a možný dopad znovuzavedení kontrol na volný pohyb osob v Schengenském prostoru.
Zjednodušené řečeno, členské státy musí hledat rovnováhu mezi volným pohybem osob na jedné straně a bezpečností na straně druhé. Nejprve je tedy třeba využít mírnějších opatření, kterými by bylo mohlo dosáhnout například ochrany veřejného pořádku, než je opětovné zavedení hraničních kontrol. Je také důležité upozornit na to, že podle preambule nařízení v souladu s judikaturou Soudního dvora EU (SDEU), je potřeba všechna omezení volného pohybu osob interpretovat co nejstriktněji. Preambule dále stanoví, že nebezpečí pro veřejný pořádek předpokládá existenci skutečné, existující a dostatečně závažné hrozby týkající se základního zájmu společnosti.
B. Proces pro znovuzavedení hraničních kontrol
Novelou došlo i k úpravě povinností státu, který hodlá kontroly na hranicích zavést ve vztahu k ostatním členským státům. Původně měl stát povinnost informovat ostatní státy ohledně důvodů pro znovuobnovení kontrol a sdělit okolnosti, které podle něj vytvářejí hrozbu veřejnému pořádku. Nový text však navíc po státech požaduje poskytnutí všech podstatných informací, které detailně popisují okolnosti, které představují hrozbu veřejnému pořádku. Tato novinka tedy ukládá státu, uvažujícímu o zavedení kontrol, povinnost sdělit všechny informace a ospravedlnit své rozhodnutí. Tuto povinnost musí stát splnit nejpozději dva týdny před zavedením kontrol. Nadále již tedy nebude stačit strohý odkaz na událost, která byla důvodem pro zavedení kontrol. Komise může navíc, pokud je to třeba, vyžádat si od státu další informace.
Všechny potřebné informace musí být podle čl. 24 poskytnuty nejen Komisi a ostatním členským státům, ale i Radě a Evropskému parlamentu. Komise a členské státy se mohou také vyjádřit k plánovanému znovuzavedení kontrol. Komise má povinnost toto vyjádření vydat, pokud má za to, že není splněn princip nezbytnosti a proporcionality.
Informace poskytnuté státem a zmíněná vyjádření podléhají poté konzultaci. Fakultativně jsou možné i společné schůze mezi členským státem uvažujícím o zavedení kontrol a ostatními členskými státy a Komisí. Nadále tedy účast třetích stran v procesu nebude představována jen neformálními rozhovory, ale může v určitých případech probíhat formou setkání, na kterých bude moci každá strana posoudit nezbytnost a proporcionalitu zamýšlených opatření. Komise a členské státy mají nyní navíc možnost povolat členský stát, který chce obnovit kontroly, před SDEU například pro nesplnění kritérií nezbytnosti a proporcionality.
II. Nová úprava možnosti znovuzavedení kontrol
Čl. 26 zavedl novou možnost znovuzavedení dočasných kontrol na vnitřních hranicích, a to za výjimečných okolností, kdy jde o celkové ohrožení fungování Schengenského prostoru. V tomto případě už se tedy nejedná o ochranu individuálních zájmů členských států. Tato procedura je specifická tím, že rozhodnutí o zavedení kontrol je členským státem přijato na doporučení Rady a návrh Radě může předložit Komise. V tomto případě tedy počátek procedury nezávisí na vůli členského státu, ale na vůli Rady. Rada tak ale může rozhodnout až v případě ohrožení společných zájmů v Schengenském prostoru, kdy nelze problém napravit jinými prostředky nebo jsou tyto prostředky neefektivní (např. zavedení evropské hraniční ostrahy podle čl. 19a). V případě, že stát nevyhoví, musí bezodkladně sdělit důvody Komisi. Ta pak tyto skutečnosti sdělí ve své zprávě Evropskému parlamentu a Radě. V této zprávě Komise zhodnotí důvody uvedené členským státem a důsledky pro ochranu společných zájmů v Schengenském prostoru.
Čl. 26 kodexu stanoví dále podmínky, za kterých může Rada doporučit státu nebo státům znovuzavedení kontrol. Může tak učinit v případě naskytnutí výjimečných okolností, kdy jde o celkové ohrožení fungování Schengenského prostoru důsledkem závažných a trvalých nedostatků vztahující se ke kontrolám externích hranic (např. stát nedokáže dostatečně chránit své hranice) Schengenského prostoru. Další podmínkou je, aby zmíněné okolnosti představovaly závažnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost v Schengenském prostoru nebo jeho části. Zde je nutné zdůraznit, že na rozdíl od prvního způsobu zavedení kontrol, kde je podmínkou hrozba národnímu veřejnému pořádku nebo vnitřní bezpečnosti, se v tomto případě jedná o veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost celého Schengenského prostoru. Případné kontroly mohou pak trvat nanejvýš šest měsíců. Delší trvání je možné jen výjimečně. Čl. 26a navíc stanoví, že Rada musí také zhodnotit, jestli znovuzavedení kontrol může hrozbu odvrátit a jestli je proporcionální ve vztahu k hrozbě. Otázkou však zůstává, zda je vůbec možné, aby všechny podmínky pro tuto proceduru byly najednou splněny.
Jak novelizace původní procedury, tak zavedení nové procedury, reflektují větší komunitarizaci schengenské legislativy, která je reflektována větším zapojením evropských institucí. Zvýšený vliv těchto institucí je možné pozorovat i v případě nové úpravy Schengenského evaluačního mechanismu.
3. Schengenský evaluační mechanismus
Evaluační mechanismus je podstatný pro řádné fungování Schengenského prostoru a jeho legislativy. Tento systém vznikl v roce 1998 v rámci schengenské mezivládní spolupráce. To znamená, že ve své původní podobě tento mechanismus nijak nereflektoval začlenění Schengenského prostoru do struktur Evropské unie. Z tohoto důvodu převládaly v této oblasti principy mezivládní spolupráce a velký vliv na evaluační mechanismus tak měli převážně národní aktéři.
V roce 2010 představila Evropská Komise návrh, podle kterého měla být právě ona odpovědná za aplikaci evaluačního mechanismu a mít tak pravomoc dávat doporučení jednotlivým členským států. Návrh Komise se však v tomto směru ukázal jako problematický a členské státy si svůj vliv v evaluačním mechanismu nechtěly nechat vzít. Konečný text tedy více roli Komise a členských států vyvažuje.
Podle něj jsou Komise a členské státy společně odpovědné za implementaci hodnotícího a monitorujícího mechanismu. Komise má tedy více pravomocí než dříve a je například zodpovědná za plánování a přípravu hodnocení v evaluačním procesu a za přijímání hodnotících zpráv. Rada má zase pravomoc navrhovat opravná opatření týkající se jakýchkoli nedostatků zjištěných u hodnoceného členského státu.
Samotné hodnocení aplikace schengenského aquis je pro členské státy citlivou oblastí, a proto se snaží udržet si pro sebe kontrolu nad tímto procesem. Nicméně, jak již bylo zmíněno, nová úprava reflektuje více komunitarizaci Schengenského evaluačního systému. To je vidět v tom, že původní stálá schengenská evaluační komise, zřízena v roce 1998 a skládající se z reprezentantů členských států, byla nově nahrazena Komisí a Radou. Mezivládní element tak byl nahrazen evropskými institucemi. Komise se navíc účastní každé fáze evaluačního procesu a každá část procesu může být přezkoumána Soudním dvorem EU, Evropským parlamentem a národními parlamenty.
I. Rozsah evaluace
Evaluační mechanismus ověřuje aplikaci Schengenského aquis a také to, zda jsou splněny nezbytné podmínky pro aplikaci Schengenských nařízení. Zatímco první ověřování se týká aplikací pravidel členskými státy, které jsou členy Schengenského prostoru, druhé ověření se týká hodnocení podmínek pro kandidátské státy. Dále je stanoveno, že hodnocení pro vstup do Schengenského prostoru podle nové úpravy se netýká členských států, jejichž hodnocení již bylo ukončeno před účinností nového nařízení, tedy například Rumunska a Bulharska.
Rozsah hodnocení a monitorování zahrnuje podle bodu 13 Preambule všechny aspekty Schengenského aquis. Rozsah je dále konkretizován v čl. 4 nařízení a týká se kromě hodnocení externích hranic a absence vnitřních hranic i dalších oblastí. Rozsah hodnocení tak zahrnuje i aplikaci doprovodných opatření jakými jsou např. vízová politika, Schengenský infomační systém, ochrana údajů, policejní nebo soudní spolupráce v trestních věcech. Rozsah evaluace je tedy poměrně široký.
Preambule obsahuje výslovné ustanovení o ochraně lidských práv, když výslovně stanoví, že evaluace by se měla týkat také toho, zda aplikace Schengenského aquis respektuje základní lidská práva. Navíc dodává, že se během evaluace musí brát zvláštní ohled na respektování lidských práv.
II. Způsoby evaluace
Čl. 4 nařízení stanoví typy hodnocení a monitorování. Mezi tyto způsoby patří monitorování prostřednictvím dotazníků a inspekcí na místě, které mohou být i neohlášené. Celý evaluační program je upraven na víceletém základě spočívající v pětiletých obdobích, která určí Komise po konzultaci s Frontexem a Europolem. Program stanoví, v jakém pořadí budou jednotlivé členské státy každoročně hodnoceny, a že každý členský stát musí být evaluován alespoň jednou za pět let. Komise dále také určí i roční evaluační programy na základě rizikové analýzy poskytnuté Frontexem.
Tyto programy obsahují prozatímní časový program inspekcí na místě a seznam členských státu, které mají být hodnoceny. V případě, že se hodnocení zaměřuje jen na specifickou oblast Schengenského aquis, obsahují tyto programy i návrhy oblastí, které by měly být hodnoceny v konkrétním členském státě. Víceletý program také obsahuje neveřejnou sekci, která obsahuje seznam neoznámených inspekcí na místě.
Oproti staré úpravě zde tedy přibyly neohlášené inspekce na místě, které zlepšují efektivitu evaluací a jsou znakem vzájemné důvěry mezi členskými státy. Je zde ovšem nutné rozlišovat to, zda se inspekce týká vnitřních nebo vnějších hranic. Zatímco kontroly vnitřních hranic se členským státům neoznamují předem nikdy, u kontroly vnějších hranic tomu tak není a absolutní utajení tak neplatí. Nařízení ohledně vnějších hranic stanoví, že detailní program inspekcí na místě, který určuje Komise, musí být oznámen státu, o nějž se jedná, minimálně 24 hodin předem. To tedy znamená, že se stát může o inspekci dozvědět několik dní předem a tajná inspekce pak může ztratit smysl. Nařízení dále stanoví, že národní experti, kteří se účastní neoznámené inspekce, jsou o svém jmenování informováni alespoň 11 dní před tím, než kontrola proběhne. Hrozí tedy možný únik informací o neohlášené inspekci.
III. Výsledky evaluace
Výsledky evaluace, ať už proběhla formou dotazníků nebo inspekcí na místě, mají podobu zpráv zpracovaných odborníky z členských států a zástupců Komise. Tyto zprávy obsahují seznam poznatků, které byly zjištěny v rámci evaluace a mohou být označeny jako „vyhovující“, „vyhovující ale zlepšení jsou nutná“ nebo „nevyhovující.
Návrh výsledné zprávy je nejdříve postoupen hodnocenému členskému státu, který se k němu může vyjádřit. Tato vyjádření pak mohou být do zprávy zahrnuta. Zpráva s připomínkami je poté zaslána ostatním členským státům, které se k ní také mohou vyjádřit. Komise nakonec sestaví a schválí konečnou podobu hodnotící zprávy. Součástí zprávy jsou i doporučení opravných opatření vztahující se ke zjištěným nedostatkům. Komise může poté návrh předložit Radě, aby kvalifikovanou většinou schválila zmíněná doporučení. Rada po schválení předloží tato doporučení Evropskému parlamentu a národním parlamentům.
Doporučení požadují po členském státu, aby ve stanoveném časovém úseku, který je přizpůsoben vážnosti situace, přijal akční plán k řešení zjištěných nedostatků. Tento členský stát má navíc povinnost průběžné informovat ohledně implementace akčního plánu. V případě přetrvávajících nedostatků může Komise provést další inspekční kontroly na místě. Pokud nedostatky přetrvávají a představují tak hrozbu pro fungování Schengenského prostoru, může dojít k zahájení procesu znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích.
Nova úprava tedy poskytuje procesu evaluace nástroje, které dostatečně umožňují vypořádat se se zjištěnými nedostatky a mohou v krajních případech vést i ke znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích. Již samotná hrozba zavedení kontrol může představovat dostatečný politický tlak na ten který členský stát. Tento tlak je zesílen i skutečností, že Komise má povinnost informovat Evropský parlament a národní parlamenty ve všech fázích evaluace.
4. Závěr
Schengen Governance Package přináší dvě podstatné změny do schengenské legislativy. První se týká Kodexu Schengenských hranic, který na jednu stranu stanoví detailnější podmínky pro znovuzavedení kontroly hranic ze strany členských států a na druhou přináší nový způsob znovuzavedení kontrol, ve kterém hrají větší roli unijní instituce. V tomto druhém případě jsou však pro znovuzavedení velmi přísné podmínky a zůstává otázkou, zda mohou být reálně naplněny. Druhá změna spočívá v novelizaci Schengenského evaluačního systému, který mnohem detailněji stanoví postup celého procesu a zároveň zavádí možnost neohlášených inspekcí, které tuto proceduru značně zefektivňují.
Změna dosavadních pravidel schengenské legislativy je důležitá zejména z toho důvodu, že znovuzavedení hraničních kontrol i systém evaluace přímo souvisí s možností omezení volného pohybu osob, který je jedním ze základů vnitřního trhu EU. Přesná pravidla jsou v tomto případě důležitá k tomu, aby nedocházelo k omezování volného pohybu v Schengenském prostoru na základě nacionalistických či populistických důvodů. Plnění těchto pravidel má proto být nadále v rukou jak unijních, tak národních institucí. Umocněná role unijních institucí má zabraňovat právě tomu, aby k omezení volného pohybu docházelo pouze na základě národních důvodů. Má tak mimo jiné dojít k zabránění výskytu situací, podobných té, ke které došlo v roce 2011 mezi Francií a Itálií, a která odstartovala změny v schengenském aquis.
Celý dokument je k dispozici zde ve formátu pdf.
Autor David Kopal působí jako stážista specialista v think-tanku Evropské hodnoty.
