Think-tank Evropské hodnoty vydává odborný podklad, který osvětluje pozadí a historii této legislativní oblasti, představuje tzv. Stockholmský program (plán pro postup v této oblasti pro roky 2009-2014) a především nastiňuje směr, kam se bude Prostor svobody, bezpečnosti a práva ubírat formálně i obsahově pro roce 2014. Autorkou dokumentu je externí spolupracovnice think-tanku Evropské hodnoty Sára Valachová. Odborný podklad si můžete ve formátu PDF stáhnout ZDE.
Shrnutí
- Prostor svobody, bezpečnosti a práva je dán v čl. 3/2 Smlouvy o Evropské unii (SEU): „Unie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se ochrany vnějších hranic, azylu, přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti.“
- Prostoru svobody, bezpečnosti a práva se dále věnuje Hlava V. Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
- Za účelem vybudování prostoru svobody, bezpečnosti a práva byl v roce 2009 přijat Stockholmský program stanovující cíle a priority Evropské unie (EU).
- Témata obsažená ve Stockholmském programu zahrnují harmonizaci v oblasti trestního a občanského práva s přeshraničním prvkem, boj s organizovaným zločinem a terorismem, vízovou politiku a ochranu vnějších hranic, dobudování azylového systému a společnou přistěhovaleckou politiku.
- Program byl pětiletý a jeho platnost vyprší koncem roku 2014, Evropská rada na základě čl. 68 SFEU přijme na svém červnovém zasedání strategické směry pro legislativní a operativní plánování nahrazující Stockholmský program pro další období.
- Evropská rada bude muset na svém zasedání zhodnotit dosavadní vývoj v oblasti a definovat klíčová témata pro budoucnost.
- Důraz by měl být kladen spíše na implementaci a prosazování stávajících předpisů než na tvorbu nové legislativy.
1. Pozadí
Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost v roce 2009, znamenala konec pilířovité struktury EU, která vznikla v roce 1993 po přijetí Maastrichtské smlouvy. Třetí pilíř, nazvaný původně Oblast spravedlnosti a vnitřních věcí (Justice and Home Affairs / JHA), byl v roce 1999 v rámci Amsterdamské smlouvy zúžen a přejmenován na Policejní a justiční spolupráci v trestních věcech. Politiky týkající se azylu, přistěhovalectví a justiční spolupráce v civilních věcech byly přesunuty do prvního pilíře (Evropské společenství), kde podléhaly komunitárnímu režimu. V rámci třetího pilíře neměly unijní instituce pravomoc přijímat rozhodnutí a o politikách rozhodovaly členské státy v rámci mezivládní spolupráce. V roce 2009 třetí pilíř zaniknul a oblasti v něm obsažené, spolu s některými oblastmi z prvního pilíře, byly nově upraveny v Hlavě V. Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) nazvané Prostor svobody, bezpečnosti a práva (Area of Freedom, Security and Justice / AFSJ). Lisabonská smlouva dala unijním institucím pravomoc jednat a přijímat rozhodnutí i v této oblasti.
Základním článkem pro tuto oblast je čl. 67 (SFEU), který stanoví, že „Unie tvoří prostor svobody, bezpečnosti a práva při respektování základních práv a různých právních systémů a tradic členských států“. Jeho cílem je umožnit volný pohyb osob a zároveň zajistit vysokou úroveň ochrany občanům Unie. Rozsah politik spadajících do oblasti AFSJ je velmi rozsáhlý – patří sem imigrační a azylová politika, oblast policejní a justiční spolupráce, ochrana vnějších hranic i boj proti organizované přeshraniční trestné činnosti. Dalšími podstatnými články pro prostor svobody, bezpečnosti a práva jsou čl. 16 SFEU, týkající se ochrany osobních údajů, a články 18 až 25, pojednávající o zákazu diskriminace a občanství Unie.
Prostor svobody, bezpečnosti a práva je pro členské státy velmi citlivou záležitostí a jeho výjimečnost oproti jiným politikám EU se promítla i na upravení způsobu, jakým členské státy mohou napadnout legislativní návrhy v této oblasti. Zatímco u ostatních politik stačí, aby podnět dala jedna třetina členů národních parlamentů podle klíče uvedeného v Protokolu č. 2, tak u AFSJ byl tento požadavek snížen na jednu čtvrtinu. Tím byla národním parlamentům umožněna snazší kontrola přijímané legislativy.
Odlišně byl upraven prostor svobody, bezpečnosti a práva i v případě rozhodování Soudního dvora Evropské unie. Až do prosince 2014 platí v případě AFSJ výjimka pro rozhodování o předběžných otázkách. S koncem prosince 2014 ale skončí přechodná fáze, AFSJ přejde pod standardní režim a soudní kontrola prováděná Evropským soudním dvorem se nebude v ničem lišit od kontroly ostatních politik Evropské unie.
2. Historie
První kroky v oblasti dnešního prostoru svobody, bezpečnosti a práva byly učiněny již v 70. letech 20. století, ale počátek hlubší spolupráce přišel až s ustanovením schengenského prostoru na začátku 90. let, který umožnil zásadní vývoj v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Maastrichtská smlouva, platná od roku 1993, ustanovila oblast spolupráce a vnitřních věcí jako třetí pilíř v takzvané pilířovité struktuře EU. Jednalo se o mezivládní prvek, v jehož rámci měly unijní orgány jen velmi omezené pravomoci. Amsterdamská smlouva z roku 1999 znamenala přenesení části bývalého třetího pilíře do pilíře prvního – komunitárního. Současně byla poprvé na zasedání Evropské rady v Tampere představena idea prostoru svobody, bezpečnosti a práva. O deset let později, v roce 2009, byla pilířovitá struktura Lisabonskou smlouvou zrušena a dříve rozdělná oblast byla opět spojena pod názvem prostor svobody, bezpečnosti a práva.
V návaznosti na jednotlivé smlouvy přijímali zástupci vlád členských států programy usilující o stanovení konkrétních cílů ve výše zmíněných oblastech. Jednalo se o program z finského Tampere, přijatý roku 1999, a následně o Haagský program z roku 2004, který stanovil cíle pro období v letech 2005–2010. V návaznosti na Lisabonskou smlouvu byl přijat Stockholmský program zabývající se zásadami pro období 2010–2014. Komise přijala v dané oblasti Akční plán, který se zabýval prováděním programu. Platnost obou dokumentů vyprší letos v prosinci a předsedové vlád a hlavy členských států budou jednat na zasedání Evropské rady v červenci 2014 o novém dokumentu, který by stanovil cíle EU na další období.
3. Současný stav
Jak již bylo řečeno, v letošním roce končí období, pro které byl přijat Stockholmský program. Po prosinci 2014 nebude existovat žádný dokument, který by stanovil cíle v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V současné době probíhá diskuse o dokumentu, který by měla Evropská rada přijmout na svém zasedání v červnu tohoto roku a který by měl navázat na Stockholmský program. Nejčastější otázky této diskuse se týkají nejen obsahu, ale i formy. Na rozdíl od předešlých let totiž nebude Evropská rada přijímat podrobný program, ale „strategické směry pro legislativní a operativní plánování“ (čl. 68 SFEU).
Stockholmský program je poměrně rozsáhlý dokument, který podrobně rozpracovává vizi evropských politiků pro AFSJ. Neobsahuje pouze cíle, ale stanovuje program legislativy a konkrétních kroků v jednotlivých částech této oblasti. Základními komponenty AFSJ, a tedy i Stockholmského programu, jsou společná vízová, azylová a přistěhovalecká politika, soudní spolupráce ve věcech občanskoprávních, obchodních a rodinných a policejní a soudní spolupráce ve věcech trestních.
Podle zprávy Komise bylo od roku 2010 naplněno 95 % Stockholmského programu s pomocí více než 50 iniciativ. Bylo již přijato velké množství legislativních aktů, které naplňují převážnou většinu ze stanovených cílů. Tato bohatá legislativní činnost, založená na Stockholmském programu, dala vzniknout pevnému základu pro prostor svobody, bezpečnosti a práva.
Přesto se ale dá zpětně identifikovat několik mezer v Stockholmském programu, které jsou převážně spojeny s výzvami souvisejícími s událostmi posledních několika let. Jedná se například o otázky počítačové kriminality nebo stability v regionu severní Afriky a Blízkého východu v souvislosti s událostmi Arabského jara. Právě vlna revolucí v arabských zemích ukázala, že Unie postrádá účinný mechanismus, který by mohl v rámci AFSJ (např. v otázce nelegálního přistěhovalectví) úspěšně reagovat na nečekané události.
Vzhledem k citlivé povaze prostoru svobody, bezpečnosti a práva se některé členské státy rozhodly neúčastnit se plně na rozhodnutích přijatých v této oblasti. Výjimky si vyjednali Spojené království, Irsko a Dánsko, pro které platí odchylný režim. Mohou se neúčastnit legislativních procesů a přijatá opatření na ně nebudou mít vliv. Výjimky jsou dvou druhů – tzv. opt-in a opt-out. V případě opt-in mají státy možnost přijmout v jednotlivých případech projednávané opatření nebo aplikovat opatření již dříve přijaté. Naopak nepoužití konkrétního opatření se nazývá opt-out.
4. Co se bude dít po roce 2014
Ačkoliv bude chronologicky nový dokument navazovat na současný Stockholmský program, bude se s velkou pravděpodobností v mnoha formálních i obsahových ohledech lišit. Smlouva o fungování Evropské unie mluví o „strategických směrech“, nikoliv o programu, a nový dokument se tak bude podobat spíše staršímu dokumentu z Tampere (1999) než novějším programům – Haagskému a Stockholmskému.
a. Forma
V SFEU chybí časové ohraničení pro nově přijaté strategické směry. Nabízí se tak několik možností. S ohledem na předcházející pětileté programy bude možné nastavit platnost nového dokumentu znovu na pět let. Z praktických důvodů by se ale nabízelo i řešení sedmileté, které by reflektovalo délku víceletého rozpočtového rámce EU. Podle primárního práva je minimální délka víceletého finančního rámce pět let (čl. 312 SFEU), poslední víceletý finanční rámec byl přijat na období 2007–2013 a současný platí pro období 2014–2020. Sjednotit období nového programu s rozpočtovým obdobím by mohlo pomoci jednodušší administraci a plánování konkrétních legislativních kroků.
Otázkou zůstává, jaký vliv by mohly mít na rozhodování nestátní orgány, jakými jsou neziskové organizace, nebo občanská společnost. Evropská unie vynakládá snahu zapojit tyto aktéry do rozhodovacího procesu, například DG pro Spravedlnost pořádalo na podzim 2013 odborné fórum Assises de la Justice zabývající se budoucností evropských politik spravedlnosti, nicméně přímý vliv těchto organizací a odborné veřejnosti zůstává nejasný.
b. Obsah
I když se hlavy členských států dohodnou na formě, kterou by měly strategické směry dostat, další otázkou bude obsah dokumentu. Shodnout se budou muset na tématech i na obecném směřování. Bude to poprvé co přijetí zásadního dokumentu v prostoru svobody, bezpečnosti a práva nebude spojeno s žádnou změnou primárního práva a Evropská rada tak bude moci reagovat na dosavadní vývoj a nastínit budoucí směřování, aniž by musela reflektovat změny ve Smlouvách.
Vzhledem ke skutečnosti, že Evropská rada bude reagovat na již zavedený program a fungující evropskou politiku, měl by být větší důraz kladen na efektivní implementaci pravidel a prosazování právních předpisů. Není třeba vytvářet zcela nový program, mělo by se spíše stavět na současném stavu. Na významu tohoto postupu se shodli různí aktéři v oblasti evropských politik, od Komise po odbornou veřejnost. Je třeba rozlišovat mezi implementací stávajících pravidel a mezi legislativním módem a přijímáním nových předpisů.
Mezi nová témata, která v posledních letech vystupují jako podstatná součást prostoru svobody, bezpečnosti a práva, patří bezesporu výzvy spojené s finanční krizí, vnější politikou a stabilitou v regionu a ochranou osobních údajů. Úsporná opatření členských států reagující na finanční krizi budou mít dlouhodobý vliv na schopnost států implementovat požadavky stanovené Evropskou unií. Ačkoliv tato skutečnost nemůže mít za následek snížení standardů, je nutné ji akceptovat a přizpůsobit se jí.
Počítačová trestná činnost se stává stále naléhavějším problémem, na který musí EU najít úspěšnou odpověď. Vzhledem ke své specifické povaze si žádá i zvláštní přístup, který zahrnuje mezinárodní spolupráci a partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem. I v této oblasti je klíčová především implementace stávající strategie a uvedení přijatých pravidel do praxe. Nové strategické směry by měly navázat na dosavadní úspěchy, jakým je například založení Evropského centra pro boj proti kyberkriminalitě, a prohlubovat boj proti kyberzločinu na úrovni členských států i v rámci jejich spolupráce. Reagovat musí Evropská rada i na situaci v regionu. Je potřeba větší integrace mezi vnitřními a vnějšími politikami EU pro zajištění stability, bezpečnosti a spravedlnosti ve třetích zemích, především pak v zemích sousedících s EU a zemích Blízkého východu a severní Afriky. S tím souvisí i otázka spolupráce civilního a vojenského sektoru, kterou by měla EU prohlubovat, pokud chce působit jako záruka bezpečnosti v regionu.
Klíčové body
Komise identifikovala v oblasti vnitřních věcí následující problémy – zvyšující se mezinárodní mobilitu, demografické změny, nedostatky na trhu práce, nestabilitu v zemích sousedících s EU, prudký vývoj v moderních technologiích a ekonomické zájmy Unie. Jako zásadní výzvy pro budoucnost vidí otevřenost Unie, týkající se mobility a migrace, a bezpečnost, charakterizovanou bojem proti počítačové trestné činnosti, obchodu s lidmi, přeshraničnímu organizovanému zločinu a terorismu. V oblasti spravedlnosti Komise mluví o problematice důvěry v oblasti soudnictví, mobility občanů EU a ekonomického růstu.
Klíčová témata, kterým by se měla Evropská rada věnovat, úzce souvisí se současnou ekonomickou a politickou situací. V oblasti přistěhovalecké politiky se jedná o podporu mobility kvalifikovaných pracovníků, zajištění dialogu s členskými státy, podniky a odbory ohledně poptávky po migrujících pracovnících a usnadnění uznávání kvalifikací a odbornosti. Společná azylová politika by se měla i nadále prohlubovat; Evropská unie se bude věnovat jak podpoře ohrožených osob, tak předcházení nezákonné migrace a postihům za obchodování s lidmi.
V případě bezpečnosti je zásadním tématem již výše zmíněná kyberbezpečnost, která se v poslední době stává stále naléhavějším problémem. Evropská rada bude muset zaujmout postoj k problematice sběru dat i jejich zneužívání. V pozadí nezůstává ani problém terorismu. Dále se má zabývat přeshraničním organizovaným zločinem a zajištěním účinného provádění politik EU prostřednictvím trestního práva.
Celý dokument je k dispozici zde ve formátu pdf.
Autorka Sára Valachová působí jako externí spolupracovnice think-tanku Evropské hodnoty.
