Globální strategie EU: Obecná přání bez jasného plánu

Červen 30, 2016

Tiskové zprávy

Hodnocení think-tanku Evropské hodnoty

Nová strategie je příliš abstraktní a poskytuje minimum konkrétních vodítek. Výzvy a hrozby nijak neklasifikuje a jejich definice jsou mnohdy neurčité.
Hlavním negativem dokumentu je jeho přílišná idealističnost a nejednoznačnost. Chybí bližší charakteristika a rozpracování pojmů jako strategická komunikace, odolnost, integrovaný přístup ke konfliktům, či spolupráce EU-NATO.
Mezi její pozitivní stránky patří explicitní pojmenování ruské agrese na Krymu, zařazení strategické komunikace jako nástroje proti dezinformační válce a plnění mezinárodních závazků (například Cíle udržitelného rozvoje či rozvojová pomoc).
Navzdory veškerým očekáváním je Globální strategie produktem, o jehož přidané hodnotě lze úspěšně pochybovat.

Vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku Federica Mogherini dostála svému závazku a na červnové schůzce Evropské rady představila novou zahraničně-politickou strategii Evropské unie. Třináct let od Solanovy Evropské bezpečnostní strategie. Proces formování nové Globální strategie EU (EGS) začal přesně před rokem, kdy se Mogherini ujala úkolu vytvořit dokument, který měl Unii usnadnit koordinaci zahraniční politiky a zároveň pevně ukotvit její roli v dnešním „propojenějším, komplexnějším a soutěživějším světě“. Vysoká představitelka ve spolupráci s Evropskou službou pro vnější činnosti (EEAS) průběžně konzultovala svoji vizi s unijními institucemi, národními vládami i národními parlamenty. Výsledkem jednání je deklaratorní dokument, o jehož přidané hodnotě pro vykonávání zahraniční a bezpečnostní politiky lze úspěšně polemizovat.

Již v předmluvě Mogherini tvrdí, že je třeba překonat iluzi hry s nulovým součtem v mezinárodní politice. Vysoká představitelka naopak věří, že téměř půlmiliardová Unie disponuje jedinečným potenciálem, jehož vhodná investice může vyústit v řešení, které je vítězstvím pro všechny. Je otázkou, zdali by tento idealistický přístup k zahraniční a bezpečnostní politice uspěl v konfrontaci s dalšími relevantními aktéry, pro něž je právě hra s nulovým součtem rozhodujícím prizmatem mezinárodní politiky. Odpověď lze nalézt v dnešní realitě. Neobstál. Dnešní okolí Evropy je plné aktérů, kteří na hře s nulovým součtem často staví své jednání. Ať už jde o Ruskou federaci, Turecko, nebo teroristické skupiny jako tzv. Islámský stát. V takovém kontextu vyznívá přání vysoké představitelky naivně. Úvodní slovo končí zdůrazněním, že svět potřebuje sebevědomou a zodpovědnou Unii a EGS má být klíčovým dokumentem, který přispěje uspokojení potřeb, nadějí a aspirací unijních občanů. Toto však těžko naplňuje.

Samotná strategie začíná v podobném duchu: „Potřebujeme silnější Evropu. Takovou, kterou si naši občané zaslouží, a kterou širší svět očekává.“ Dle EGS se Unie v těchto časech nachází v existenční krizi a její hodnoty jsou ohrožovány z východu i z jihu. Postupně tedy vyjmenovává sdílené zájmy a principy, priority a nakonec nabádá k formátu jednání, jakým by se Evropská unie měla ve světě prezentovat, aby mohla uspět.

Mezi klíčové zájmy EU podle EGS patří mír a bezpečnost (vnitřní a vnější), prosperita (silný vnitřní trh a otevřený mezinárodní ekonomický systém), demokracie (vláda práva, základní svobody, lidská práva) a globální řád, v němž hraje ústřední roli OSN, a který je založený na mnohostranných mezinárodních smlouvách. Důležitými principy pak jsou jednota, odpovědnost, a navazování vztahů (engagement) s partnery i oponenty.

Strategie dále jmenuje pět klíčových priorit: bezpečnost, odolnost (resilience), integrovaný přístup ke konfliktům a krizím, spolupráce s regionálními uskupeními a globální vládnutí. Do kategorie bezpečnosti přirozeně spadá spolupráce s NATO, kdy se Mogherini na jedné straně vyslovuje pro hlubší spolupráci a potvrzuje hlavní úlohu Severoatlantické aliance při obraně Evropy, ale na druhé straně správně upozorňuje, že se Evropa musí být schopna postarat sama o sebe a při krizi by neměla na NATO spoléhat. Jakkoli je tato formulace určitým pokrokem v uvažování o evropské bezpečnosti, je stále velmi daleko od jádra diskuze o společné evropské armádě a nenabízí žádné bližší informace o tom, jak by přesně měla spolupráce s NATO vypadat. Zůstává tak bezobsažnou deklarací, spíše přáním bez náznaku realistického plánu postupu. V této části se EGS také věnuje opatřením proti terorismu (sdílení informací, spolupráce tajných služeb), kyberbezpečnosti, energetické bezpečnosti a strategické komunikaci. Právě poslední bod by si rozhodně zasloužil více než jedinou větu o vyvracení dezinformací a podpoře zdravého mediálního prostředí. Toto povrchní rozpracování není adekvátní velikosti hrozby, kterou dezinformační válka představuje pro Evropskou unii a stabilitu jejích členských států. V současné době funguje ve struktuře EEAS pouze skromný devítičlenný tým East StratCom Task Force, jehož hlavním úkolem je čelit prokremelské dezinformační kampani. Pokud vysoká představitelka slova své strategie o boji proti dezinformačním ofenzivám myslí vážně, měla by o této hrozbě začít konečně otevřeně hovořit a rázně upozorňovat na nepřijatelné aktivity Kremlu jeho představitele. Také by EEAS měla znásobit kapacity, které reakci na tuto hrozbu věnuje. Dnes lze konstatovat, že EEAS boj proti dezinformačním operacím jen toleruje a kromě expertů dodaných a placených členskými státy sama téměř nic nedělá.

Odolnost tvůrci EGS definují jako schopnost státu a společnosti zreformovat se a překonat tak vnitřní i vnější krize. Evropská unie hodlá posilovat odolnost států především z oblasti politiky rozšiřování (země západního Balkánu a Turecko), Evropské sousedské politiky (Východní partnerství a středomořské státy) a dalších území až po Střední Asii na východ a Střední Afriku na jih. Strategie však systematicky nerozpracovává, jak by tato odolnost měla být budována, či jak by při její podpoře měly vypomáhat unijní instituce členským státům.

Integrovaný přístup ke konfliktům a krizím spočívá ve vícefázovém přístupu (přítomnost ve všech částech konfliktního cyklu: prevence, stabilizace, urovnání), víceúrovňovém přístupu (místní, regionální, národní) a mnohostranném přístupu, který je odvislý od spolupráce s dalšími mezinárodními partnery. Uvedené abstraktní koncepty bohužel neposkytují návod pro konkrétní situace. Dosavadní neschopnost EU téměř jakkoliv zasahovat do konfliktů ve svém okolí (jmenujme státy severní Afriky, nebo dnešní Sýrii) totiž ukazuje, že více než libozvučné deklarace potřebujeme realistické plány a politicky prosaditelné postupy. O těch se však v EGS nedočteme.

V rámci podpory regionální stability je v první řadě zmíněn evropský bezpečnostní řád, který byl narušen například jednáním Ruské federace na Ukrajině, které je explicitně pojmenováno (EU neuznává anexi Krymu a nepřijímá destabilizaci Ukrajiny). EGS vnímá vztah s Ruskou federací jako klíčový, přičemž nevylučuje spolupráci v oblastech sdíleného zájmu. Dalšími důležitými aktéry v oblasti evropské bezpečnosti jsou pro EU také Rada Evropy a Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE). V oblasti Středozemí je podstatná multilaterální spolupráce se zeměmi severní Afriky a Blízkého východu a bilaterální spolupráce s Tureckem. V této souvislosti jsou dalšími zmiňovanými partnery státy Perského zálivu (Rada pro spolupráci arabských států v Zálivu – GCC), a různá africká společenství (Africká unie, Hospodářské společenství západoafrických států – ECOWAS, aj.).

V oblasti Amerik jsou jako klíčový partner EU vnímány Spojené státy, zejména skrze NATO, ale také díky připravované bilaterální obchodní smlouvě s názvem Transatlantické obchodní a investiční partnerství (TTIP). Dalšími důležitými partnery jsou Kanada, Společenství latinskoamerických a karibských států (CELAC) či Mercosur. V Asii je přirozeně nejdůležitějším aktérem Čína, EU však úspěšně komunikuje s Korejskou republikou, Japonskem, či se Sdružením národů jihovýchodní Asie (ASEAN).

V oblasti globálního vládnutí je Evropská unie připravena na reformování Rady bezpečnosti OSN a mezinárodních finančních institucí. Důvodem je důvěryhodnost a legitimita zmíněných institucí, které by měly reflektovat skutečné rozložení sil ve světě. Mezi další cíle patří rozvojová spolupráce, prohlubování obchodních vztahů v rámci pravidel Světové obchodní organizace (WTO), rozšíření mezinárodních norem týkajících se odzbrojování a také podpora a plnění Cílů udržitelného rozvoje (SDGs).

Stručné hodnocení:

V Globální strategii Evropské unie převažují spíše otazníky, případně negativní stránky, nad skutečně pozitivními aspekty. Mezi klady dokumentu patří příznačně idealistické vymezení hodnot a principů, které jsou charakteristické pro Unii od samého počátku. Nastavují jasnou laťku a dávají odpověď na otázku, v čem tkví evropské hodnoty. Dalším pozitivem je zařazení bodu o strategické komunikaci, který byl think-tankem Evropské hodnoty prosazován i na úrovni českého Národního konventu o EU. Dezinformační válka je zejména pro východní členské státy EU skutečnou hrozbou a je důležité, aby byla řešena na unijní úrovni. Jde však jen o krátkou deklaraci, která je často v rozporu s dosavadním jednáním samotné vysoké představitelky. Zůstává tak otázkou, jak bude naplňována. Podstatným bodem EGS je rovněž explicitní odmítnutí ruské anexe Krymu a destabilizace Ukrajiny. Vztah EU s Ruskou federací je klíčový i z důvodu energetické závislosti a je třeba na něm pracovat. Závazek EU směrem k naplnění klimatických dohod a další podpoře rozvojové spolupráce také patří ke kladným a nejkonkrétněji vyjádřeným stránkám dokumentu.

Hlavní slabina strategie však tkví v její nejednoznačnosti. Zaprvé, chybí jakákoli hierarchie či jiná než geografická kategorizace výzev, kterým by Unie měla čelit. Spojenci, partneři a oponenti jsou roztroušeni napříč celým dokumentem a u některých aktérů není zřejmé, zdali jsou EU blíž nebo dál. Zadruhé, pokud jsou výzvy či hrozby definovány, jejich řešení je nastíněno jen velmi vágně a bez uvedení byť jen rámcových nástrojů či časového plánu. Jak již bylo zmíněno, v případě evropské bezpečnosti je sice pojmenován vztah s NATO a také nutnost obejít se bez něj, ale další informace chybí – není zřejmé, jak má EU s NATO spolupracovat a v jakém rámci má postupovat při společné obraně, jež má být „normou“. Dále se strategie věnuje konceptu odolnosti (resilience) států a společností a také konceptu integrovaného přístupu ke konfliktům. U obou termínů dochází pouze k velmi obecnému popisu, který stěží nabízí něco nového. Zatřetí, EGS se vyhýbá některým tématům, ve kterých je třeba určit jasný směr. Mezi ně patří např. role EEAS, která zůstala od svého založení v roce 2010 nespecifikována.

Globální strategie navzdory očekáváním bohužel nenabízí příliš nového. Dokument do jisté míry spíše než konkrétní směrodatnou strategii připomíná učebnici a souhrn obecných přání. Dokumentu chybí časový rámec, tudíž může deset let ležet v šuplíku a nic se nestane. Více než třicetistránkový dokument působí velmi idealisticky a abstraktně. Konkrétních a specifických položek zde najdeme pomálu. Z tohoto pohledu tedy dokument působí nadčasově, což však není pozitivní stránkou, nýbrž indikátorem toho, jak málo konkrétních odpovědí a vodítek nabízí, a jak složité je pro všechny členské státy odsouhlasit cokoli konkrétního. Pro téměř každý myslitelný zahraničně-politický krok lze ve strategii při troše obratné argumentace nalézt oporu. Praktická zahraniční politika se tak podle ní dá směřovat skutečně těžko.